Mentőmellényes, síró kisgyereket mentenek a tengerből, illetve hosszan elnyúló határkerítés mellett sétáló egyenruhások: vizuálisan ez a két kép jeleníti meg a szolidaritást, illetve a biztonságot, a migrációs/menekültügyi politikák két alapvető megközelítését. Orbán Viktor 2015 óta következetesen csak a másodikat hajlandó elfogadni, az EU igyekszik – a tagállamok belpolitikai gyökerű, változó elvárásainak megfelelve – a kettő között egyensúlyozni, ahogy a február 9-i EU-csúcson is tette. A nemzetközi jogász szerint lényegi előrelépés akkor lesz, ha a tagállamok elfogadják, hogy egy közös európai menekültvédelmi tér van.
Miután 2018–19-re visszaszorult, és helyét a klímakatasztrófa jelentette fenyegetés vette át az európai – elsősorban a nyugati – társadalmak problémaérzékelésében, 2021–22-ben a migráció megint előrekerült az EU fontos témái között.
Az Ukrajnával való szolidaritás már négymillió menekültet hozott az EU-ba, de az ő menedékesként való elismerésükben egységes volt a szervezet és lényegében az európai társadalmak is. Az irreguláris migránsok újból növekvő száma viszont láthatóvá tette, hogy az Európai Bizottság új migrációs és menekültügyi paktumra tett 2020. szeptemberi javaslatának elfogadása megfeneklett.
Megint jőnek, kopogtatnak
Tavaly több mint kilencszázezer menedékkérelmet adtak be az EU-ban, ami közel ötven százalékkal több, mint egy évvel korábban. 2022-ben 330 ezer illegális határátlépést jelentettek, ami 64 százalékos növekedés az előző évhez képest.
A 924 ezer menedékkérelem tehát háromszor annyi, mint az irreguláris (szabályozatlan, nem a legális csatornákat igénybe vevő) érkezések száma. A legtöbben Németországban, majd tőlük jócskán lemaradva Franciaországban, Spanyolországban és Ausztriában fordultak menekültstátuszért.
A menedékjog iránti kérelmek száma az EU-ban 2015-ben és 2016-ban tetőzött, majd visszaesett. 2020 és 2021 között 33,5 százalékos növekedés következett be, ezt követte a közel ötvenszázalékos emelkedés.
Magyarországra érkezett a legkevesebb, 2021-ben negyven, 2022-ben ötven kérelem.
Ylva Johansson, az Európai Bizottság belügyi biztosa szerint az illegális határátlépők nagy része nem jogosult nemzetközi védelemre. Őket valahogy vissza kéne juttatni az országukba (vagy valahová), de ez nagyon vontatottan megy. Évente mindössze hetvenezer embert tud az EU visszaküldeni, és a visszatérítési döntést (a menedékkérelem elutasítását) mindössze 16 százalékban követi visszaadási kérelem a kibocsátó ország felé. Márciustól lehetőség lesz arra, hogy az EU-s országok kölcsönösen elismerjék egymás kiutasítási határozatait.
Az EU folyamatosan tárgyal a visszafogadásról a kibocsátó országokkal, felmerült a vízumok kiadásának megtagadása, de akár a fejlesztési segélyek visszatartása is, hogy meggyőzzék őket.
Strukturális megoldásra van szükség – mondta az EB elnöke, Ursula von der Leyen, „de ez nem jelenti azt, hogy nem kéne most lépnünk” – tette hozzá. Az eszközök felsorolása végén szerepel a legális migráció megteremtésének lehetősége is, mint például az EU Talent Partnerships programja. Addig is az lenne a repatriálás kulcsa, hogy a tagállamok a menekültstátusz elutasításával rögtön kiadják az EU-ban való maradás végső határidejéről szóló határozatot is.
Az EU jelenleg a legfontosabbnak az elutasított kérelmező hazajuttatását tartja. Nagy Boldizsár nemzetközi jogász, a CEU tanára szintén úgy véli, hogy a menekültügyi rendszer hitelessége ezen is múlik:
– "Jogosak azok a törekvések, hogy az EU és tagállamai képesek legyenek visszaküldeni őket, de a származási országok egyáltalán nem érdekeltek ebben. Kering egy történet arról, amikor az EU képviselője arra kéri Mali illetékes miniszterét, hogy érje el, hogy Mali vegye vissza az EU-ban tartózkodásra nem jogosult állampolgárait. Mire a miniszter azt válaszolja, hogy az a személy lehet, hogy feketén dolgozik az EU-ban, de keres 1500 eurót egy hónapban. Abból ötszázat hazaküld, amiből Maliban öt ember él. Ha elfogadja, hogy visszatérjen, onnantól hatan lesznek munkanélküliek. Miért érdeke Malinak, hogy haza tudják küldeni? Serényen dolgozik, és eltart még öt embert magán kívül."
– Az EU akár a fejlesztési segélyeket is megvonná ezektől az államoktól.
– "Először a vízumkedvezményeket vonná meg az EU, azután nem adna vízumot, végső esetben elvonná a fejlesztési segélyt. De ettől nem lesz levesebb ember, aki nekiindul. Ha vízumot adnának az embereknek, pontosan tudnák, regisztrálnák, hogy kik ők."
– Belpolitikailag ez hatalmas kockázatot jelentene a fogadó országoknak.
– "Így addig fognak vergődni, amíg be nem látják, hogy az a kisebb kockázat."
Nagy Boldizsár ugyanakkor fontos fordulatot is lát a februári EU-csúcs zárónyilatkozata azon részében, amely a visszaküldésről szól.
– "A 22. pont szerint „gyors fellépésre van szükség az Európai Unióból, valamint az útvonalon elhelyezkedő harmadik országból a származási országokba és a tranzitországokba való tényleges visszaküldés biztosítása érdekében”. Vagyis itt egy új kategóriát vezet be. Nem azt mondja, hogy Szerbia biztonságos harmadik ország, azt sem, hogy tranzitország, hanem azt, hogy vagyunk mi, az unió az útvonalon elhelyezkedő harmadik országokkal együtt, és innen akarjuk visszaküldeni őket a származási és a tranzitországba. Magyarul: Szerbia vagy Törökország már nem a visszaküldés célországa, hanem velünk együtt az út mellett lévő ország, és mi segítünk nekik visszaküldeni a menekülteket a többi tranzit- vagy kibocsátó országba, mondjuk Líbiába vagy Iránba. Vagyis a záróközlemény szövege a teljes migrációs útban gondolkodik, de ebből kiveszi azokat az országokat, amelyekkel az EU együttműködik annak érdekében, hogy az út korábbi szakaszán meg tudja állítani, oda vissza tudja küldeni az embereket.”
Európa erőd?
Bár a magyar kormány folyamatosan azt hangoztatja, hogy az EU nem támogatja a magyar határvédelmet, ez nincs így. Az EU magyarországi képviselete szerint a 2014–2020-as költségvetési időszakban az EU 137 millió eurót, 45 milliárd forintot juttatott határvédelmi, belbiztonsági és a migrációval kapcsolatos feladatok támogatására Magyarországnak – ennek közel felét kifejezetten határigazgatási feladatokra.
Az viszont igaz, hogy a határkerítésre Magyarországnak sem adott támogatást a bizottság.
A február 9-i EU-csúcson is a határok megerősítésének fokozott támogatásáról döntöttek, de a határkerítés/fal építése továbbra sem szerepel a zárónyilatkozatban. Pedig a csúcs előtt Manfred Weber, a néppárti frakció vezetője is a lengyel–belarusz határon épített határkerítés támogatását sürgette, nyolc ország pedig keményebb fellépést az irreguláris migráció ellen.
Érdekes, hogy ezt Magyarország nem írta alá – vagy nem kérték meg az aláírására. Pedig 2021 októberében – tehát a magyar kormány háborús különutassága előtt – még Pintér Sándor aláírása is szerepel tizenkét ország belügyminisztereinek azon levelén, amelyben felkérték a bizottságot, hogy teremtse meg a szabályozást a fizikai határakadályok építésének uniós finanszírozásához.
Karl Nehammer osztrák kancellár a menedékkérők számának megugrása miatt országában már januári bulgáriai látogatásán sürgette, hogy az EU járuljon hozzá a bolgár–török határon épített kerítés bővítéséhez.
Bár az Európai Bizottság szóvivője hangsúlyozta, hogy az EB álláspontja változatlan: kerítésre vagy falra nem ad pénzt, de azt kísérő infrastruktúrára, például megfigyelőtornyokra igen, az osztrák kancellár áttörésnek minősítette a határvédelemre fordított uniós források növelését, mondván, ezután az érintett tagállamok könnyebben építenek saját forrásból határzárakat.
Nagy Boldizsár szerint az EU nyitottabb már az olyan távoltartási módokra, mint a kerítés.
– "Kerestek egy nem teljesen egyértelmű fordulatot, azt, hogy az EU határvédelmi infrastruktúrára, különösen légi megfigyelésre ad pénzt. Szó szerint: „Az Európai Tanács felszólítja a bizottságot, hogy maradéktalanul mozgósítson jelentős uniós forrásokat és eszközöket a tagállamok a célból való támogatása érdekében, hogy megerősítsék a határvédelmi képességeket és infrastruktúrát.” Ez nem zárja ki a kerítést.”
Bár az uniós szabályozás eddig sem zárta ki a kerítések uniós forrásból való támogatását, a bizottság nem támogatta, mert nem tartja a határok menedzselése hatékony eszközének. Hangsúlyozza azt is, hogy a határellenőrzésnek arányosnak kell lennie és tisztelnie kell az emberi jogokat. Ezek megsértését jelenti a „visszalökések”, pushbackek gyakorlata is, amit nemcsak a magyar kormány gyakorol naponta, de a Frontex is, és ami ellen az Európai Parlament is tiltakozik. Mindenesetre 2014 óta 315 kilométerről kétezer kilométer fölé nőtt az EU külső és belső határain álló kerítések hossza, amelyek már a 2015-ben épített magyar változat előtt is léteztek az unióban. Vagyis úgy tűnik, hogy a magyar kerítésépítés már nem szégyellni való. Nem ok nélkül posztolta a miniszterelnök diadalmasan a címben is idézett mondatot – persze a magyarokról, nem magáról, de tudjuk, ez ugyanaz. (A Fideszben róla mondják ezt.)
Nagy Boldizsár hangsúlyozza, hogy a kerítés önmagában nem tiltott eszköze az uniós határvédelemnek.
– "Azt mondta ki az Emberi Jogok Európai Bírósága a melillai spanyol enklávéba történt tömeges behatolásról szóló ügyben, hogy elfogadja, ha kérdés nélkül visszatoloncolják Marokkóba a kerítésen átjutókat, ha csoportosan és erőszakosan érkeznek, mindaddig, amíg van egy legális út, amelyen kérhetnének védelmet. A bíróság persze hipokrita volt, mert a valóságban nem igaz, hogy Marokkóból el lehetne sétálni a spanyol határőrhöz, és azt mondani: Menekült vagyok, engedj be! A magyar határon átkísérés gyakorlatát – ahol csoportos erőszak nem merült fel – egyhangúan jogellenesnek kimondó Shazad-ügyben a bíróság egyértelművé tette, hogy a kérdés nélküli visszatoloncolás a kerítés túloldalára kollektív kiutasítás, ezért tiltott. Tehát kerítést építeni szabad, de leginkább megfigyelni szabad azt, hogy ki lép át a határvonalon. Ahhoz persze nem kell kerítés, ami önmagában nem is ér semmit."
"Az a fontos és az az igény jogos, hogy az állam tudja, ki lépte át a határát. De ennek azzal kell társulnia, hogy aki menedékjogért akar folyamodni, az az élete és a testi épsége kockáztatása nélkül odajuthasson egy határőrhöz, és folyamodhasson nemzetközi védelemért. Nem szeretem, de még abba is beletörődöm, hogy az államok a kérelmezők terhére munkamegosztásban állapodjanak meg. Tehát mondják azt, hogy van biztonságos harmadik ország, amin keresztül jött, menjen oda vissza, és kérjen ott menekültstátuszt, vagy menjen vissza abba az országba, ahol már védelmet kapott, és megengedik a visszatértét – ez az első menedék országa. Látom, hogy ez részévé vált a jogrendnek. De az esélyt, hogy valaki jelentkezhessen, meg kell adni. Csak ezzel a feltétellel fogadom el a kerítést."
– Akkor lehet azt mondani, hogy minta lett, amit az Orbán-kormány csinált?
– "Amit az Orbán-kormány csinál, az nem mintaértékű, hanem minden ízében jogsértő. Szerbiába az Európai Unió és Szerbia között létrehozott visszavételi egyezmény alapján lehetne valakit áttenni formális eljárás alapján. Név, azonosítás, majd a hatóságok megállapodnak azt követően, hogy megvizsgálták, hogy Szerbiában fenyegeti-e a kérelmezőt valami, beleértve a láncvisszaküldést. Ha nem fenyegeti súlyos sérelem, akkor lehetne a hatóságok között egyeztetett időpontban és helyszínen átadni valakit. Az tökéletesen jogsértő, hogy most a kerítésen átlökdösnek embereket a teljes semmibe, ahol magyar területen vannak, csak semmilyen ellátást nem kapnak. Nem arról van szó, hogy az államok azt akarják, hogy mindenki úgy sértse meg az unió jogát, ahogy az Orbán-rendszer megsérti. Az államok azonban törekedhetnek arra, hogy megelőzzék vagy lelassítsák a határuk irreguláris átlépését, mert joguk van tudni, ki lép át a határon. A kerítés erre ad legitim esélyt, ha nem zárja el a menekülő hozzáférést a menekültügyi eljáráshoz."
A kerítésépítések kritikusai egyrészt a drágasággal érvelnek (Lengyelország 353 millió eurót költött a 186 kilométeres falra belarusz határán), másrészt kevéssé hatékony voltával (amit a pártolók vitatnak). Az ellenzők, akik tipikusan baloldali pártok például a Migration Policy Institute 2022-es tanulmányára hivatkoznak, miszerint a falak pusztán új migránsútvonalakat eredményeznek, még nagyobb profitot hoznak az embercsempészeknek, és erősítik a szervezett bűnözést. A szerzők ezért azt javasolják, hogy növeljék a legális migráció lehetőségét és csatornáit, ami sokkal hatékonyabb módja az illegális/irreguláris migráció csökkentésének a határkerítéseknél.
Tény, hogy a magyar kormány által büszkén emlegetett határkerítés nem tudta megakadályozni a Magyarországra történő illegális határátlépések megszaporodását. És bár a kormány minden olyan dokumentum aláírását megtagadja, amelyben szerepel az ellenőrzött migráció valamilyen formája, ő maga, ha csöndben is, de folyamatosan könnyíti az országba történő legális migráció útjait: például a gödi akkumulátorgyár dolgozóinak fele külföldi.
– "A kerítés önmagában nem hatékony, mert hatásossága az élőerőn múlik – mondja Nagy Boldizsár is. – Mindenki tud venni többméteres létrát, de az embercsempészek akár egy emelős kocsival is átemelhetik a migránst felette, ha nincs senki, aki időben észrevegye. A XXI. században a kerítés arra jó, hogy lassít, és ha kellő élőerő és digitális megfigyelőkészség is van jelen, akkor feltartóztatják az irregulárisan belépőt. Másrészt a szomszéd országok arról panaszkodnak, hogy Magyarországon bárki átutazhat, aki akar. Az osztrák politikusok elmarasztalták Magyarországot, mert szerintük a migránsok nagy számát a magyar gyakorlat teszi lehetővé. Persze nem tudjuk, mi lenne, ha nem lenne kerítés. Valószínűleg még többen bejönnének."
Hogyan lett a koldusból munkavállaló az EU-bővítéskor?
A magyar kormány nagy dobra nem vert munkaerő-behozatala (amihez társul a Budapest-központú magyarságpolitika szívó hatása) is mutatja, hogy a munkaerő-utánpótlás legális útjainak megteremtése az elöregedő Európának is érdeke, nem csak a jobb élet reményében útra kelőknek, pláne az üldözötteknek. Ezt hangsúlyozta Olaf Sholz német kancellár is a csúcs előtti napon.
Abban nincs is egyetértés, amit a luxembourgi miniszterelnök, Xavier Bettel úgy fogalmazott meg, hogy erődöt akarunk-e csinálni Európából, abban viszont igen, hogy lépni kell azon országokkal szemben, amelyek megtagadják kudarcot valló menedékkérőik visszafogadását.
A nyugati segélyek és a migrációs együttműködés összekapcsolása egyébként már két évtizede létezik az úgynevezett cotonoui megállapodás formájában, amely az Európai Uniónak az afrikai, karibi és csendes-óceáni országokkal fennálló kapcsolatait szabályozza, és amelyet eddig még nem alkalmaztak.
Ennek utódját, a 2021-ben elkészült, az Európai Unió és 79 afrikai, karibi és csendes-óceáni ország (AKCS-országok) közötti kapcsolatokat szabályozó új jogi keretet viszont eddig nem sikerült ratifikálni (ezzel segítve a hazatelepítéseket), mert a magyar kormány nem írta alá arra hivatkozva, hogy szerinte nem fékezi meg eléggé az illegális migrációt.
Nagy Boldizsár szerint az uniós migrációs politika kidolgozása halad, legalábbis a reguláris és az irreguláris migráció kezelése, legyen szó akár a családegyesítésről vagy a munkaerő pótlásáról.
– "Ami a migrációnak a menekültügyhöz nem kötődő ágát illeti, ott egy sor jogszabályt és iránymutatást fogadtak el. A Frontex is egyik egyezményt a másik után köti a harmadik államokkal a szervezet jelenlétéről és az irreguláris migránsok feltartóztatásában való operatív együttműködésről. Az EU évek óta tárgyal az új visszaküldési irányelvről és a visszaküldés operatív stratégiáiról is. A legutóbbi EU-csúcs záróközleményében különösen fájdalmas, hogy gyakorlatilag egy konkrét szó sincs benne menekültügyről. Csak annyit mond ki az utolsó bekezdés, hogy az Európai Tanács felszólítja a tagállamokat a paktumról folyó tárgyalások folytatására, anélkül hogy a legfőbb vezetők a nagy, vitatott kérdések bármelyikében állást foglalnának, különös tekintettel az EU-n belüli szolidaritás ügyére. A 2020-as Menekültügyi és migrációs paktumban előirányzott nagy változtatások közül csak a legkisebbet, az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal átalakítását az Európai Unió Menekültügyi Ügynökségévé fogadták el, semmi egyebet."
– Miért esik csak elvétve szó a menekültügyről 2018 óta?
– "Mert nem tudnak előrelépni. Az én álláspontom az, hogy addig nem is lesz megoldás, amíg a reguláris migrációtól elkülönített, zárványszerű menekültügyi rendszerben gondolkodunk, és azt hisszük, hogy senkinek nincs joga a belépésre, kivéve a menekültet. Mindenki más csak akkor migrálhat, ha a fogadó állam egyesével beengedi egy szűkre nyitott ajtón, vagy szakmai érdemei miatt, vagy mert családegyesítőként érkezik. Amíg nem hozunk létre egy sokkal szabadabb reguláris migrációs rendszert, addig nincs megoldás a menekültügyben. Mert akiknek nem nyitottunk kiskaput, azok ott próbálnak bejönni, ahol tudnak, bármit csinálunk. Nevetséges, hogy Orbán azt mondja, hogy legyen a kerítés ötméteres, hiszen mindig kilencven centinél vágják át, mindegy, hogy mennyi van felette. Kilencven centinél kezdődik a nyílás, mert azon lehet átlépni."
– Merre kellene továbblépni?
– "Addig ez nem fog elmozdulni a holtpontról, amíg mi is és mások is ellenállnak annak, hogy úgy tekintsük a kérelmezőket, mint akik az Európai Uniótól kérnek védelmet. Ebben az esetben szétoszthatók lennének a kérelmezők az egész EU-ban, ahogy most Németország teríti szét a kérelmezőket és a védelmet kapókat a tartományokban. Ez lehetne átmeneti megoldás, akár úgy, hogy az elbírálás még a nemzeti hatóságok kezében maradna, akár úgy, hogy EU-tisztviselők járnának el, optimális esetben egységes EU-rendeletek alkalmazásával. Mindegy lenne, hogy ki hol és mikor lépett be, vagy melyik tengerből mentették ki, és hol lépett partra. Európa-szerte igazságosan elosztva folytatnák le az eljárásokat. Az elutasítottakat közösen utaztatná vissza az unió, a nemzetközi védelmet kapók pedig szabadon költözhetnének az EU-n belül. Akkor oda mennének, ahol önállóan élve a legkisebb feladatot rónák az államra. Amíg ez nincs, addig marad a Dublin-típusú megoldás: ha nem akadályoztad meg, hogy belépjen, akkor te vagy a hibás, neked kell ellátnod, aki pedig nem menekült, azt neked kell visszaküldened. Ez működésképtelen, de a 2020-as paktum még mindig erre a gondolatra épül."
A menedékkérők kezelésében a kvótarendszer is hiányzik. Tavaly nyár óta a tagállamok nyolcezer kérelmező átvételét vállalták más tagállamtól, de ebből is csak négyszáz áthelyezés valósult meg.
– "A kérelmezők eljárás lefolytatása érdekében megvalósuló kötelező elosztási rendszerét sem lehet lenyomni a magyar és még néhány tagállam torkán. A most hátrányos helyzetben lévő, elsősorban a mediterrán, parti országok viszont kapálóznak, hogy legyen valamilyen szolidaritás, felelősségmegosztás. De ez az igény nem korlátozódik a déli tengerparti tagállamokra, egy pillanat alatt Lengyelország is ilyen lett, amikor Lukasenko akart átküldeni sok ezer embert. Hasonlóképp érzett Bulgária, amikor Törökország helyezte kilátásba ezrek átküldését. A valóságos feladatmegosztás és a különösen nagy nyomás alá kerülő államok megsegítése, a szolidaritás egyelőre nem sikerül, és nem is fog, amíg az EU tagállamai úgy nem döntenek, hogy egy európai menekültvédelmi tér van. De az igazi megoldás az, ha lényegében bárki jöhet, és útlevéllel, vízummal, ellenőrzötten, de szabadon mozoghat. Nem tud eltűnni, ha elkövet valamit, azonnal azonosítható. Az igénybe vehető társadalmi szolgáltatások pedig annak függvényében alakulnak, hogy mennyi ideje van ott és hogy járult hozzá a teherviseléshez. Tehát nem kap segélyt, de azt az esélyt megkapja, hogy kereshet munkát, és ugyanannyi pénzért, adózva dolgozhat, mint a helyiek – nem olcsóbban. Ez bizonyos helyeken teremtene feszültséget, éppúgy, mint amikor az EU-t kibővítették tíz országgal, és csak néhány ország nyitotta meg egyből a munkaerőpiacát. De az elhanyagolható mértékű volt. A román koldusból egyszer csak román munkavállaló lett, és nem volt több koldus az utcán. Megszűnt a probléma. Ha mindenki jöhet, akkor senki sem fog irreguláris – vagy ahogy a jobboldali populisták mondják, illegális – módon jönni."
– Azt mondja tehát, hogy a szolidaritás hiánya, ami miatt az áthelyezéses rendszer nem működik, nem oldható fel ebben a nemzeti, nem összeurópai logikában, ahogy most működik a migrációs rendszer.
– "Azt. Erre most azt válaszolják maguknak az államok, és a mostani csúcs is arról szólt, hogy próbáljuk megelőzni, hogy idejöjjenek, és akkor nem lesz szükség szolidaritásra. Ez– mint az elmúlt évtizedben láttuk – nem megoldás, de nagyobb baj, hogy mérhetetlenül embertelen. Hiszen a menekültek nyolcvan százaléka így is a fejlődő világban van. Ha egy főre vetítjük azt, amit az EU tagállamai együtt vállalnak a világ menekültügyi feladataiból, az vajmi kevés, még ha Németország vagy most Lengyelország tiszteletre méltó kivétel is. Libanonban van majdnem egymillió szír, miközben az egész Európai Unióban van másfél. Bangladesben van egymillió menekült Mianmarból. Miről beszélünk? Vásárlóerő-értéken számolva az ő ellátásuk terhe az EU-ban egy főre eső teher százszorosa. Tehát ezt a fajta képmutató, elzárkózó politikát erkölcsileg sem lehet fenntartani."
A hatékony, emberséges és biztonságos európai migrációs szabályozás kialakítása még várat magára, pedig az EU intézményei szeretnék 2024 tavaszáig elfogadni. Akkor lesznek az EP-választások, amelyen az EU gyengítésében érdekelt szuverenista és/vagy szélsőjobboldali pártok újból a migrációval igyekezhetnek majd szavazatokat gyűjteni.
