Novemberre derült ki, hogy mennyire elszállt 2021-ben a magyar költségvetés hiánya. A végső szám több mint hét százalék, majdnem duplája a tervezettnek. Ezt csak részben lehet a válságra fogni, a költségvetés teljesen átláthatatlan, és egyáltalán nem tölti be azt a funkcióját, amit kellene – mondja interjúnkban Romhányi Balázs, a Költségvetési Felelősségi Intézet vezetője. Szerinte a költségvetést a politikusok sem látják át, és ezt direkt alakították így 2010 után.
Novemberben fogadta el a parlament a 2021-es zárszámadást, amely szerint 4,7 ezer milliárd forint volt a költségvetés hiánya 2021-ben. E szerint a GDP-hez képest 8,6 százalék lett a költségvetés hiánya, az EU-nak leadott statisztikában viszont 7,1 százalék szerepel. Mi a két érték közötti különbség?
A parlamenti kötetben az úgynevezett pénzforgalmi hiány szerepel, az Európai Uniónak viszont az eredményszemléletű hiányt kell feltüntetni. Azt érdemes tudni, hogy az eredményszemléletű adat valószínűleg közelebb áll a hosszú távú fenntarthatóság szempontjából releváns értékhez. A két adat számítása között alapvetően módszertani különbség van. Az eredményszemléletű adat hasonló ahhoz, ahogy a vállalatoknál könyvelnek: akkor könyvel le valamit, amikor a gazdasági esemény lezajlik, függetlenül attól, hogy a pénz mikor megy át. A pénzforgalmi adatot – mint a neve is mutatja – akkor könyvelik, amikor pénzmozgás van. Ezen túl az EU több intézményt és tételt sorol be az államháztartásba, mint a magyar szabályozás. Azt, hogy hogyan lehet eljutni a magyar pénzforgalmi hiánytól az uniós eredményszemléletű hiányszámig a KSH rendszeresen közzéteszi az EDP-jelentésekben.
Itt az egyik legfontosabb tényező az utóbbi években az uniós támogatások felhasználásának módja. A kormány hat-hét éve azt a gyakorlatot követi, hogy a magyar költségvetésből „megelőlegezi” a nyerteseknek az uniós támogatásokat – ami később majd beérkezik az uniótól az államháztartásba. Az egyik kérdés, hogy ezeket hogyan számolják el, hiszen a legtöbb projektben egyszerre van uniós pénz és magyar költségvetési pénz. A másik probléma, hogy az utóbbi időben az is kérdésessé vált, hogy egyáltalán bejön-e legalább utólag a magyar államkasszába az uniós pénz.
Romhányi Balázs, a Költségvetési Felelősségi Intézet vezetője
Vannak olyan tételek is, amik megnövelik a kiadást is meg a bevételt is, ezek évente összesen több száz milliárd forintot tehetnek ki. Nagy részük költségvetési szervezetek közötti pénzmozgás. De vannak igazi tartalmi kérdések is, amikor tényleg tartalmában tér el a költségvetés a parlament által jóváhagyottól. Ennek a legjobb példája, amikor év végén kijön egy kormányhatározat arról, hogy még hova szórnak ki hat-hétszázmilliárd forintot. Vagy most épp ellenkezőleg, hogy nem fizetik ki a beszállítókat. Valójában ez nem kiadáscsökkentés, mert előbb-utóbb ki kell fizetni azokat a számlákat is, csak áthúzzuk a döglött lovat a szomszéd utcába.
A kormány 4,9 százalékos hiánnyal tervezett 2021-re, ebből lett végül 8,6 százalék. De a kiadási és a bevételi oldalon is tíz százalékot meghaladó eltérések vannak. A költségvetést ráadásul már rendszeresen év közepén fogadják el, amit így többször kell módosítani. Mi értelme van így az Országgyűlés által elfogadott költségvetésnek?
Ma ennek ilyen formában semmi értelme nincs. Valószínűleg ez is volt a cél egyébként. Szokták mondani, hogy ha valami úgy néz ki, mint egy kacsa, úgy úszik, mint egy kacsa, és úgy hápog, mint egy kacsa, akkor az valószínűleg kacsa. Ha én azt akartam volna elérni, hogy Magyarországon a költségvetés a kormány belügye legyen, akkor pontosan ezeket a lépéseket tettem volna. A költségvetés a kormányzat belügye, hogy ki milyen alapon, mikor, hova költi el, erről csak egy ember tud dönteni.
A K-Monitor kiadásában jelent meg a költségvetés átláthatóságát vizsgáló tanulmány. Ebben végig lehet követni, hogyan próbálta meg kihámozni a költségvetésből, hogy az állam mennyit költ a felsőoktatásra. Nem is sikerült minden tételt megtalálni. Ön szerint létezik olyan verziója a költségvetésnek, ami átlátható? Ami, lehet, nem nyilvános, de ami alapján a fő döntéshozók átlátják a rendszert?
Azt gondolom, hogy a fajsúlyos politikusok nem látják át. A stábban nyilván vannak olyanok, akiknek több és jobb információja van annál, mint amit a nagyérdeművel megosztanak. A politikusok nagy részéről nem hiszem el, hogy tisztességesen látnák. Esetleg jobban látják valamennyire a múltat. De ők bármit lekérhetnek a Magyar Államkincstártól vagy más szervektől. Olyan adatokat is, amikhez mi, kutatók nehezen jutunk hozzá, vagy nem jutunk hozzá egyáltalán. Volt, hogy perelni kellett, de most már azt sem lehet.
Volt olyan adat, amit öt-hat éven keresztül minden évben megkaptam a kincstártól. Amikor először nem adták oda, akkor bepereltem őket az adatokért. Erre gyorsan összeszedték, és másnapra megküldték az adatokat. Pár évig ment ez így viszonylag gond nélkül. Aztán 2017-ben már tényleg perelni kellett az adatokért, akkor azt a pert még megnyertük. 2018-ban megint perelni kellett ugyanazokért az adatokért, de akkor a bíróságon elfeküdt a per. Sok ember van a rendszerben, aki tesz az átláthatóság ellen. Mindig azt mondom, hogy aki tudatosan tesz az átláthatóság ellen, annak már a szándéka sem lehet tisztességes.
Ami viszont talán még nagyobb probléma, hogy valószínűleg senki nem tudja, hogy fog két-három év múlva kinézni a költségvetés. Nyilván vannak kiszámíthatatlan tényezők, hogy mi lesz a Coviddal, mi lesz az Ukrajnában zajló háborúval, vagy hogy mi lesz az élelmiszerárakkal. Ez viszont nem mentség, mert a különböző helyzetekre különböző forgatókönyveket kellene csinálni. De ez abban a minőségben, ahogy ennek meg kellene lennie, nagy valószínűséggel nincs meg. Vagyis nem tudják, hogy mi lesz pár év vagy akár pár hónap múlva.
Hogy lehet így felelős gazdaságpolitikát csinálni? Vagy egy ország gazdasága olyan nagy, hogy enélkül is elműködik?
Mit nevezünk elműködésnek? Bizonyos értelemben elműködik az ország, csak amíg húsz évvel ezelőtt a csehekkel meg a lengyelekkel voltunk versenyben az első három helyen a régióban, addig most a bolgárokkal és a románokkal vagyunk az utolsó három helyen. Ha még egy darabig nem figyelünk, a végén megelőznek az ukránok. Ezt nem nevezem elműködésnek. Elment mellettünk a világ.
Ha még egy darabig nem figyelünk, a végén megelőznek az ukránok. Ezt nem nevezem elműködésnek. Elment mellettünk a világ.
De sok tekintetben ténylegesen romlott is a helyzetünk, nem csak más országokhoz képest. Az elmúlt évtizedekben sokat fejlődött a közgazdaság-tudomány. Többet tudunk a válságokról, arról, hogy hogyan kell szabályozni a multinacionális vállatokat, de arról is, hogy a hatékony gazdaságpolitika feltétele az átláthatóság. Amint az Open Budget Indexből is kiderül, miközben a költségvetési átláthatóság alapvetően javult a világban, Magyarországon romlott.
Mire kell gondolni, amikor egy jó költségvetésről beszélünk? Túl azon, hogy ne költsünk sokkal többet a bevételeknél.
Az antik hasonlattal élve a köztársaság olyan, mint egy hajó. Egy hajó alapvetően négy okból tud belemenni a Niagarába. Elromlott a GPS, irányíthatatlanná vált a hajó, pancser a legénység vagy részeg a kapitány. Ha nincs átláthatóság a költségvetésben, az olyan, mintha elromlott volna a GPS. Az, hogy részeg-e a kapitány, nem tudományos kérdés, a választásokon négyévente eldől, hogy választunk-e részeg kapitányt. Az viszont, hogy irányítható-e a hajó, szakmai kérdés kéne hogy legyen.
A mai magyar költségvetési rendszer mint hajó nincs jól megépítve. Ha mondjuk kitűzne a kormány egy hároméves költségvetés-politikai tervet, végre tudná-e hajtani? Nem. Egyszerűen azért, mert közben olyan helyzetek adódnak, amikkel nem tud mit kezdeni a rendszer. Ha például extra pénz jelenik meg a költségvetésben, nincs rá mechanizmus, hogy megvédje, ne költse el. Volt az az erősen botrányszagú eset a General Electrickel, melynek nyomán a magyar államnak jelentős, a GDP több mint másfél százalékát kitevő extra bevétele származott úgy, hogy ehhez a magyar gazdaság semmilyen teljesítménnyel nem járult hozzá, a kormány viszont a GE-nek kedvezően alakította az adózási szabályokat.
A General Electric adóoptimalizációja és a magyar állam
Az ügyletről az Átlátszó írt részletesen. Az adóoptimalizálási manőver lényege az volt, hogy a General Electric az összes európai részlegét összevonta a GE Energy Europe BV-be, így minden európai bevétel ide folyt be. Viszont ha ez a cég veszteséges, hiába az egész Európából befolyó hatalmas összegek, profit egyáltalán nem, vagy csak alig keletkezik. Ezt a költséget pedig úgy állították elő, hogy alapítottak egy svájci postafiókcéget, a GE Energy Switzerland GmbH-t, amelyet 2015 végén megvásárolt a magyar GE Hungary Kft. mindössze negyvenezer svájci frankért.
A magyar GE Hungary a birtokába került svájci postafiókcég részére örökös hozzáférést adott különféle szerzői jogokhoz. A magyar cég ezután azonnal vissza is adta a svájci céget az eredeti tulajdonos GE Energy Europe BV-nek, immár „piaci áron”. Ez az ár a cégbe pakolt „szellemi termékek” miatt már jóval magasabb volt az eredeti értéknél. A GE Energy Europe BV tehát előállított egy hatalmas veszteséget, így náluk egy ideig már nem keletkezett profit, így adókötelezettség sem. Igen ám, de a GE Hungarynál viszont megjelent egy nagyobb nyereség, amely után adózni kellett volna, a cég nyeresége ezen ügyletnek köszönhetően mintegy négyezer milliárd forintra nőtt.
Itt jött képbe a magyar állam. A 19 százalékos társasági adó Magyarországon már az ügylet idején is eleve alacsony volt – főleg a német, francia stb. 30-35 százalékhoz képest. De a magyar parlament épp nem sokkal az ügylet előtt fogadta el a növekedései adóhitel intézményét, amelyet a gyorsan növekvő vállalatok vehettek igénybe. Ennek értelmében az adófizetésre nem csak kétéves haladékot és részletfizetést kérhetett a GE Hungary, de további társaságiadó-kulcs mellett még további adókedvezményeket is igénybe vehetett. Így végül csak 542 milliárd forint adót fizetett a GE, ami vállalati szinten hatalmas adómegtakarítást, a magyar költségvetésben viszont hatalmas – az akkori GDP 1,6 százalékát kitevő – adótöbbletet eredményezett.
Akkor most tegyük fel a kérdést: hova lett ez a pénz? Az az igazán szomorú benne, hogy nem tudjuk. Elment a mosásba. Szívesebben lennék egy olyan államnak a polgára, amelyik ilyen erkölcstelen ügyletben nem vesz részt. De ha már csinálnak ilyet, akkor mondhatták volna, hogy mondjuk részben ebből finanszírozzák meg Paks 2-t, vagy ennyivel gyorsabban fogják csökkenteni az akkoriban fő ellenségnek kommunikált államadósságot. De ez a jelentős bevétel úgy tűnt el a rendszerben, hogy semmi nyoma.
Nincs önkorlátozás a rendszerben. Az a logika, hogy minden pénzt azonnal fel kell használni, mert minden héten meg kell nyerni a politikai küzdelmet.
Nincs önkorlátozás a rendszerben. Az a logika, hogy minden pénzt azonnal fel kell használni, mert minden héten meg kell nyerni a politikai küzdelmet. Egy másik költségvetési rendszer, másféle hajó kellene, amivel jól kidolgozott útitervek mentén távolabbi célokat is el lehetne érni.
Az EU a költségvetés néhány főbb számát, a hiányt, államadósságot figyeli, de ezeken túl van-e arra szabály, hogy milyen elveket kell alkalmazni a költségvetés kidolgozása, végrehajtása során?
A maastrichti kritériumok és egy sor más, számszerű szabály alkalmazását 2020-ban három évre felfüggesztették a Covid miatt, de folyik arról a gondolkodás, hogy ezeket átalakítsák-e valamilyen formában. A nagy kérdés az, hogy a gyakran semmibe vett szabályok helyett lehetne-e jobb és valóban hiteles szabályokat alkotni. Ezen túl az EU-ban vannak procedurális szabályok is. Például hogy a költségvetést mikor melyik szervnek kell bemutatni. Nagy különbség van az euróövezeti tagok és a nem euróövezeti tagok között. Az eurót használó országokra szigorúbb szabályok vonatkoznak. Nekik például parlamenti elfogadás előtt be kell mutatniuk a költségvetésüket, gyakorlatilag az Európai Bizottság hozzájárulása is szükséges a büdzsé elfogadásához. Nem véletlen, hogy a magyar kormány nem akar belépni az euróövezetbe.
Korábban is sokat kritizálták, hogy az EU-ban a hiánymutató vált a legfontosabb költségvetési kritériummá.
Hivatalosan az EU-ban az üzleti ciklus hatásaitól megtisztított elsődleges hiány alakulását szokás figyelni, és azt, hogy az adott kormány mekkora erőfeszítéseket tesz a hiány csökkentésére. Az a probléma, hogy minden, ciklusra igazító statisztikai módszer torzít, és minél közelebb vagyunk a jelenhez, annál inkább torzít. Pedig pont az az adat lenne a legfontosabb. Erre a valódi megoldás az lenne, ha új uniós költségvetési szabályrendszert vezetnének be, ami nem épít ilyen statisztikai módszerekre. Az új szabályrendszerben ezenfelül az államháztartási hiány helyett inkább az államadósságra kellene jobban figyelni. Mert alapvetően ennek az egésznek a lényege a fenntarthatóság.
Magyarországon a válság nyomán 2008–2011 között felment az államadósság a GDP nyolcvan százalékára. Ez bruttó államadósság volt, a nettó ennél alacsonyabb volt részben az állam jegybanknál elhelyezett (IMF-hitelből finanszírozott) betétei miatt, részben pedig azért, mert akkor még volt egy tízszázaléknyi magánnyugdíjpénztári vagyon. Matolcsy György pénzügyminisztersége idején a nettó államadósság gyakorlatilag végig a megelőző tíz év tempójában növekedett tovább. Utána is csak nagyon lassan kezdték el csökkenteni, sokkal gyorsabban kellett volna. A névleges költségvetési hiányt megpróbálta a kormány a maastrichti három százalék alatt tartani, mert féltek az EU-források elvesztésétől. Pár évig ez sikerült is, de azokban az években, amikor jól ment a gazdaság, pluszos költségvetéseket kellett volna csinálni. Így viszont gyakorlatilag ugyanazzal az adósságrátával mentünk bele a Covid-válságba, mint amivel a 2008-as pénzügyi válságba is. És a tetejére is pont ugyanoda értünk fel adósságrátában, mint akkor: nyolcvan százalékra. Ez is azt támasztja alá, hogy a költségvetési szabályokra akkor van szükség, amikor jól megy a szekér, hogy a többletbevételeket – mint például a GE 542 milliárdja – ne költsék el. Mert a kontraciklikus költségvetési politika egyik felét, hogy válságban költsön az állam, a politikusok szabály nélkül is megcsinálják. A probléma akkor van, amikor jó időben kellene megtakarítani. Ez az önmegtartóztatás Magyarországon látványosan nem megy.
Más régiós országokban milyen a költségvetés minősége?
Vannak országok, amik szeretnék bevezetni az eurót. Horvátország, Románia, Bulgária sokat tesz azért, hogy megfeleljen a követelményeknek. A csehek, lengyelek nem akarnak eurótagok lenni, de azért fenntartható költségvetési politikát akarnak folytatni. A cseheknek ez többnyire sikerül, és a lengyel költségvetés sem szállt el annyira, mint a magyar többször is.
A kulcskérdés valójában az, hogy van-e hiteles középtávú tervezés. Azon áll vagy bukik lényegében minden. Az egyes éveket, a napi adatokat mindig lehet valamennyire manipulálni.
A kulcskérdés valójában az, hogy van-e hiteles középtávú tervezés. Azon áll vagy bukik lényegében minden. Az egyes éveket, a napi adatokat mindig lehet valamennyire manipulálni. Az a kérdés, hogy ki az, aki össze tud állítani egy koherens, középtávú tervet. Még nagyobb kérdés, hogy ki az, aki végre is tudja hajtani. Magyarország ma teljesen alkalmatlan erre. Valószínűleg a lengyelek sem teljesítenének jól stresszhelyzetben, a csehek viszont inkább igen. Márpedig a stresszhelyzet már itt van közel.
Már 2022-ben?
Nem biztos, hogy az idei év utolsó hónapjában már beüt a válság, de jövőre már élesen vetődik fel a kérdés, hogy a következő három évben hogyan alakul az államadósság. Említettem a General Electric példáját. Vagy hova tűnt a 2013-tól összesítve nagyjából a GDP 12 százalékának, mostanában már évi több mint két százalékának megfelelő összeg, amit sikerült a kedvező nemzetközi pénzügyi környezetnek köszönhetően megspórolni az államadósság kamatain? 2012-ben még a GDP 4,5 százalékát költöttük a kamatokra, mostanában meg alig több mint két százalékot. Mire költjük ezt a pénzt azóta?
Most megint meg fognak nőni a kamatok, és magasak is maradnak hosszabb távon is. Már a kormány is nagyobb adósságszolgálattal számol. 2021-ben úgy volt hét százalék felett a költségvetés hiánya, hogy csak két százalék volt az adósságszolgálat. Úgy kell majd elkezdeni csökkenteni ezt a hétszázalékos hiányt, hogy közben mennek fel a kamatok. Gyakorlatilag záros határidőn belül öt százalékpontot kellene javítani az elsődleges egyenlegen, pár év múlva meg még többet. És akkor még mindig deficit lesz. Közben pedig befékezett növekedés. Ebben a helyzetben pedig csak egy megoldás van arra, ha el akarjuk kerülni az adósságráta megugrását: a jó nagy infláció.
Kérdés lesz, hogy tényleg le akarja-e törni a monetáris politika az inflációt. Attól tartok, hogy nem lesz komoly akarat az infláció letörésére. Akkor viszont tényleg beindul az infláció, ami felvet egy sor további kérdést. Mi lesz az árfolyammal, mi történik a belföldi megtakarításokkal? Az állampapírok kamatai folyamatos lemaradásban vannak az inflációhoz képest, így egy idő után senki nem fog állampapírt venni. Akkor viszont külföldről kell finanszírozni a magyar államháztartást devizában, ott viszont bejön az árfolyamkockázat.
Sem a költségvetési, sem a monetáris politikában nincs horgony, olyan gazdaságpolitikai célkitűzés, amihez a kormány tartani próbálja magát. Senki nem tudja, hogy hol vannak ma az inflációs várakozások. Biztos, hogy nem három százaléknál, de lehetnek tíz százaléknál vagy akár húsz százaléknál. A költségvetésben sincsen horgony. Hivatkoznak arra, hogy az EU-ban felfüggesztették a költségvetési szabályok alkalmazását, de arról már nem tudunk semmit, hogy Magyarország hogyan és mikor akar visszatérni bármiféle szabályokhoz. Nincs tervezés, pillanatnyi érdekek diktálnak.