Mi jellemzi a NER jogalkotását? Igaz-e, hogy a jogállam képlékeny fogalom? Mennyire erősek a NER intézményei, és hogyan befolyásolják az emberek szabálykövetését? A Nemzeti Együttműködés Rendszeréről szóló sorozatunkban most Jakab András alkotmányjogász Kerényi György vendége.
Az interjú legfontosabb gondolatai:
- A NER jogrendjében az intézmények nem erősek, mert nem tudnak személyfüggetlenül működni. Mindegyik a miniszterelnök személyéhez kötődik informális és íratlan kapcsolatokon keresztül.
- A szabálykövetéshez szükséges, hogy az intézmények formális szabályai, a tényleges gyakorlatuk és a róluk szóló narratívák összecsengjenek. Ez a Kádár-korban sem volt így, és most a NER-ben sem.
- A NER jogalkotását a politikai voluntarizmus jellemzi.
- Külső hatások is befolyásolják: gazdasági szereplők, a folyamatos közvélemény-kutatások és a közhangulat, ami „kedélyjavító” szimbolikus jogalkotási látszatmegoldásokat szül.
- Bár az alkotmányozás okaként a régi alaptörvény gyakori módosításaira és a szöveg hosszára hivatkoztak, az újat is évente módosítják, és jóval hosszabb, mint a korábbi.
- A jogszabálymódosítások száma megugrott, ami rossz minőségű jogalkotást jelez.
- A NER jogalkotását a határtalan pragmatizmus jellemzi. Fő iránya a hatalom korlátainak leépítése és a társadalomra nehezedő kontroll növelése. Rögtönöz a napi igények, vagy a középtávú hatalompolitikai tervek szerint.
- Bár a NER prominensei szerint a jogállam meghatározatlan fogalam, valójában világos: az önkényes állami hatalomgyakorlást akadályozó alapvető elvárások listája.
- A korrupció megjelenik a jogalkotásban is.
- A hibrid rezsimek, amilyen a magyar, jogrendjének egyik jellegzetessége, hogy a formális szabályok még emlékeztetnek a jogállami demokráciára, de a függetlenség ténylegesen nem érvényesül.
- Az elmúlt 10 évben a formális szabályok jelentősége csökkent, az informalitás növekszik. Eközben a jogászokat a szabályfixáció, tudatos vakság jellemzi a kontextus az informális elemek iránt.
- Egy demokrácia csak jogállami lehet. Ha leépül a demokrácia, akkor nem fog működni a jogállamiság, és ha leépül a jogállam, akkor nem fog működni a demokrácia.
A különféle jogállamiság indexek a volt szocialista országokban az EU-hoz való csatlakozás óta romlást jeleznek. Miért szerepelünk mindig az élbolyban?
Általános tendencia a volt szocialista országok körében, hogy az EU-csatlakozás óta a jogállamiság fokozatosan erodálódik. Különösen meredek a romlás már egy évtizede Magyarország esetén, de az utóbbi években Lengyelországban is egy hasonló romlás látható. Legfrissebb jelenségként Szlovénia csatlakozott ehhez a csoporthoz. De egy lassú erózió az összes volt szocialista országra jellemző.
Miért választóvonal a csatlakozás? Odáig jó fiúk akartunk lenni, utána pedig szabadjára engedtük az ösztöneinket?
Az EU-csatlakozásig a volt szocialista országokban a politikai élet és a lakosság túlnyomó része is egyetértett abban, hogy a jogállamisági és demokratikus feltételeket be kell tartani. Már csak azért is, mert ezek csatlakozási kritériumok voltak – ezeket ismerjük koppenhágai kritériumokként. A csatlakozás után, mivel már elérték a tagságot, ez a motiváció eltűnt.
Van még két említésre érdemes ok. Az egyik az, hogy ezekbe az országokba jelentős pénzösszegek áramlottak be az EU részéről, amelyeknek az elköltését az EU érdemben és hatékonyan nem ellenőrizte. Az állam által gazdasági szereplőknek elosztható jelentős pénzösszegekről van szó, ez az eleve meglevő korrupciós mechanizmusokat felerősítette.
A másik pedig az, hogy a fiatalabb lakosságból jelentősebb társadalmi csoportok kivándoroltak Nyugat-Európába. Ez két módon is negatívan hatott az adott országok politikai kultúrájára. Egyrészről ezek a rétegek mint választópolgárok eltűntek, legalábbis jelentősen megnehezedett számukra a választás. Vannak országok, ahol könnyebb a választásokon részt venni, de a Nyugat-Európában lakó magyar állampolgároknak kifejezetten nehéz.
Másrészről pedig eltűntek ezekből az országokból. Tőlük lehetett volna inkább várni a nyugatias politikai kultúra iránti nyitottságot. Paradox módon tehát az EU-csatlakozás ezekben az országokban negatív hatással volt a jogállamiságra és a demokráciára.
Gyakran félreértik azt, és a közbeszédben hamis közhelyek vannak arról, hogy az EU-nak nincsenek kikényszerítési mechanizmusai demokrácia és jogállamiság tekintetében az egyes tagállamokkal szemben. Ez nem így van. A probléma inkább az, hogy ezek a kikényszerítési mechanizmusok egy ponton mindig politikusi döntésektől függenek. Mivel ezek az országok, elsősorban Lengyelország és Magyarország, már tagjai az EU-nak, ezért szavazati joguk is van. A nyugati politikusok pedig ezeket a szavazatokat is szeretnék befolyásolni, ezért sokkal nehezebben lépik meg a szankciós lépéseket.
Az elmúlt hetek EU felől érkező fontos jelzése volt Vera Jourova biztos asszonynak az a megjegyzése, miszerint az Európai Bizottság nem tud foglalkozni a KESMA – a gigászi médiakonglomerátum, amelyben több mint 400 kormány- és Fidesz-közeli médium került be egy alapítványba, amit egy fideszes parlamenti képviselő vezet – ügyével. Tehát a versenyszabályok, amelyek az ilyen mértékű tulajdonkoncentrációt akadályoznák, mondta Vera Jourova, nem alkalmazhatók rá. Valami olyasmit mondott, hogy túl kicsi hozzá ez a gazdasági szereplő. Ez elég nagy pofon volt, mármint azoknak, akik úgy érzik, hogy ez a sajtószabadság, vagy a médiatulajdonlás pluralizmusát sértő vállalati koncentráció. Nem lehet, hogy mégiscsak vannak a jog-kikényszerítési mechanizmusokban defektek?
Vitatott, hogy mennyiben van igaza a biztos asszonynak. Olvastam már olyan jogi elemzést, amelyik nem ért vele egyet, de én nem versenyjogász vagyok. Tehát nem biztos, hogy ez tényleg így van, ez az ő álláspontja. De ennek megfelelően nem várható érdemi lépés.
Azt szokták mondani, hogy a jogi eszköztár bővíthető lenne. De hát a meglévőt sem használja ki az Európai Unió. Lehet ezeket még további mechanizmusokkal bővíteni, és az elmúlt években erre számos példát láttunk ilyen-olyan jogállamisági dialógus, mechanizmus és hasonlók formájában. De ezek leginkább arra szolgáltak, hogy elfedjék a politikai akarat hiányát az érdemi cselekvésre.
Úgy látom, szkeptikus az új jogállamisági mechanizmussal kapcsolatban.
Még nem látjuk, hogy miként fog működni ez a mechanizmus. Az is benne van a pakliban, hogy most végül használni fogják, de az is, hogy nem. Láttunk már ilyet: a maastrichti gazdasági kritériumokat az euró bevezetésével kapcsolatban. Nagyon világosak voltak, nagyon szigorúak, csak aztán senki nem kényszerítette ki őket. Meg is lett az eredménye.
Visszatérve kiinduló kérdésünkre, a jogállami intézményrendszer meggyengülésére. Ez a szó is arra utal, hogy ezeknek kell, valami ereje legyen. Esetünkben nagyjából 15 év volt csak ennek a keménységnek, erősségnek a kialakítására a kormányzati végrehajtó hatalmat ellenőrző intézmények esetében az alkotmánybíróságtól kezdve akár a köztársasági elnöki posztig. Mit jelent az, hogy egy jogállamisági intézmény erős? És a NER-ben, ami egy nagyon erős centralizált hatalom, ezek erős intézmények?
Erős intézmény alatt azt szokták érteni, hogy személyfüggetlenül képes befolyásolni az emberi magatartást. Abban teljes egyetértés van a jogi és politikatudományi szakirodalomban, hogy a mai magyar rezsim nem tud személyfüggetlenül működni. Konkrétan minden a miniszterelnök személyéhez kötődik. Ugyanis a stabilitást biztosító szabályok túlnyomó része informális és íratlan, személyes kapcsolatokon, személyes viszonyokon alapul. Így a válaszom röviden az a kérdésére, hogy a NER jogrendjében az intézmények valójában nem erősek.
Mi késztet állampolgárokat jogkövető magatartásra? Egy erős intézmény, vagy pedig inkább egy tradíció, egy kultúra? Szokták mondani, hogy a brit jogrend, nem annyira formalizált, nem annyira részletezett, még alkotmányuk sincs, és mégis elég hatékonyan tudja összeszervezni a közösség jogkövető magatartását. Milyen típusú, melyik intézmény tud inkább szabálykövetésre ösztönözni?
A szabálykövetéshez, az emberi magatartás befolyásolásához az intézmények mindhárom elemére szükség van. Közülük az első a formális szabályok szintje. A második a tényleges gyakorlatoké. A harmadik a narratívák oldala, ami jelenti részben a kulturális, mentalitásbeli összetevőket, közéleti diskurzusokat, amelyek egy adott témáról szólnak.
Ha ez a három elem összhangban van, vagyis egy irányba mutatnak, akkor az emberi magatartásokat jó eséllyel tudják befolyásolni, ami fontos az erősséghez. A másik pedig, amit említettem, a személyfüggetlenség. Magyarországon alapvetően ezzel kapcsolatban merülhetnek fel kételyek.
Vannak különféle szociológiai mérések arra, hogy mennyire szabálykövető a magyar lakosság. Világosan látszik egy kontraszt a volt szocialista és a nyugati országok között. A volt szocialista országokban kevésbé szabálykövetőek az állampolgárok. Ezt úgy szokták magyarázni, hogy a szocializmus idején nagyon sokáig egy diszkrepancia, egy eltérés volt az említett tényezők között, illetve a narratívák nem tűntek őszintének. Ez az, amit röviden kádári világnak nevezünk, amikor kibújunk a szabályok alól, megköveteljük, hogy legyenek szabályok, de ezek ránk ne vonatkozzanak. Erre szokták mondani, hogy ez anómiás, normakövetési problémákkal küzdő társadalomhoz vezet. A magyar is ilyen. Ennek nyilvánvalóan kihatása van a mostani jogkövetésre is. A NER jellegzetességei jelentős részben szocialista, sőt még korábbra visszamenő kulturális örökségekkel magyarázhatók.
Ugyanakkor, és ez a későbbi esetleges, most a kampányban sűrűn hangoztatott számonkéréssel kapcsolatban kételyeket vet fel, hogy nem mondhatjuk, hogy a NER nem alapozna meg jogszabályokkal a maga intézkedéseinek. Lepapírozza azokat a politikai céljait, melyeket meg szeretne valósítani. Mi jellemzi a NER jogalkotását?
Tavaly megjelent egy kiváló kötet ezzel kapcsolatban a Társadalomtudományi Kutatóközpontban, Sebők Miklós, Gajduschek György és Molnár Csaba szerkesztésében, amit volt szerencsém lektorálni. Ennek a legfontosabb megállapításai a következők voltak: a magyar jogalkotásban legtöbbször elmarad a hatásvizsgálat. A jogszabályok nagyon gyorsan változnak. Érdemi parlamenti viták, közigazgatási, civil társadalmi egyeztetések nem nagyon történnek, bár ezeket előírják a jogszabályok. Ennek leggyakoribb kikerülési módja az, hogy egyéni képviselő indítványként adják be az adott jogszabályt, noha valójában a kormányzat készíti azokat elő. Néha pedig zárószavazás előtti módosítóként fogadják el őket, amelyekre nem vonatkoznak az előkészítési szabályok. A helyzet rövid leírására leginkább a politikai voluntarizmus kifejezés passzol.
Ezek korábban is meglévő jogalkotási jellemzők, csak a NER-ben felerősödtek.
Ezek megvoltak ’90 óta, de egy számszerűen mérhető, erős ugrás tapasztalható 2010 óta.
A jogot a politika alkotja, ami szükségszerűen különböző politikai és egyéb érdekek által vezérelt. Minden államban ilyen típusú jogalkotás zajlik, és nem jogtudósok találják ki, hogy milyen jogszabályokra lenne szükség. Vagy lehet, hogy ők kitalálják, és a politika vagy akceptálja, vagy nem. Mennyire befolyásolják külső impulzusok a NER jogalkotását?
Vannak külső impulzusok, ezek dokumentáltak is. Egyes jogszabályok megalkotását kiszervezték, outsource-szolták ügyvédi irodáknak. Ezek bizonyos gazdasági érdekcsoportok elvárásainak megfelelően alkották meg a jogszabályt, amit a parlamenti jogalkotás egy az egyben elfogadott. Erre a legismertebb példa a dohánykereskedelemről szóló szabályozás, de a Munka Törvénykönyve is jelentős részben így készül. Tehát van egy gazdasági jellegű külső impulzus.
A másik pedig a közvélemény részéről érkezik. A mostani rezsim egyensúlyoz aközött, hogy a közvéleményt alakítsa, másrészt ő maga is idomul a közvéleményhez. Köztudott, hogy ezt folyamatosan mérik. Az egyes jogszabálytervezetekkel kapcsolatban is rendszeresen készülnek közvélemény-kutatások, amik befolyásolják, hogy végül az adott jogszabálytervezet milyen formában kerül elfogadásra.
Sőt, azt is megfigyeltük, hogy ezeknek a méréseknek arra is van befolyásuk, hogy szimbolikus jogalkotás, látszatmegoldás történjen. Erre a legismertebb példa, hogy ha valami bűncselekmény történik, akkor hirtelen az adott bűncselekményre vonatkozó büntetési tételeket jogszabályban megemelik, mert ez népszerű a lakosság körében. Ezt lehet úgy kommunikálni, mint ha a kormányzat érdemben reagált volna az adott problémára. Pedig tudjuk, hogy a büntetési tételek megemelése, ami végtelenül olcsó, rövid távon csak a Magyar Közlöny kinyomtatási költségét jelenti, nem oldja meg a valódi problémát. Az igazi megoldás a rendőrségi kapacitások bővítése, vagy a bűnözés szociológiai okainak kezelése lenne. De ezek sokkal bonyolultabb és drágább megoldások. Egyébként 2010 előtt is történtek ilyenek.
A jog nem magában létezik, befolyásolja, de le is követi a társadalom alakulását, akár a társadalmi közhangulat változását. Tehát azt, hogy egy ilyen kirakatjogalkotás zajlik a büntetési tételek növelése kapcsán, úgy is fel lehetne fogni, hogy a társadalomnak van egy büntetés igénye a bűnelkövetőkkel szemben, és a politika követi a társadalmi igényeket. Hiszen voltaképpen ezt is várjuk tőle.
Nem tudom, hogy mit várunk a politikától, de én abban is hiszek, hogy a politikának nemcsak az a feladata, hogy az adott társadalmi igényeket leképezze, hanem az is, hogy elmagyarázza, hogy bonyolult kérdésekre mi lenne a megfelelő megoldás, és erről meggyőzze a társadalmat. És ha sikerül, akkor elfogadtassa, segítse annak a megoldását.
Amit még gyakran hallani a NER jogalkotása kapcsán, a folyamatos alkotmányozás fogalma. Elmagyarázná a mibenlétét?
A folyamatos alkotmányozás többféle dolgot jelent. Konkrétan arra utalhat, hogy az alkotmány (amit jelenleg alaptörvénynek nevezünk) szövege változik. Már a kilencedik módosításánál tartunk. 2010–11-ben az volt az egyik hivatalos indoka az alkotmányozásnak, hogy a korábbi alkotmány túl gyakran lett módosítva. Most ugyanúgy, átlagban évente egyszer módosítunk, vagyis egy évtized alatt kilenc módosítás történt.
És hosszabb is, pedig akkor ez is egy hivatkozás volt.
Igen, az is egy hivatalos indok volt akkoriban, hogy túl hosszú, és egy rövid és szerethető alkotmányra van szükség. A mostani alaptörvény valójában jelentősen hosszabb, mint a korábbi alkotmány.
A másik jelentés pedig az, hogy a folyamatos alkotmányozásba tág értelemben bele lehet azt is érteni, hogy számos szabályt kivesznek az egyszerű többséges törvényhozó hatáskör alól, és sarkalatos törvénybe telepítik.
A sarkalatos törvény sajátos megoldás. Formálisan nem egyszerű többséges törvény és nem is alkotmány, hanem valami a kettő között. De valójában mégiscsak az alkotmányra hasonlít. Az alkotmányt, az alaptörvényt az összes parlamenti képviselő kétharmadával lehet elfogadni vagy módosítani, a sarkalatos törvényeket pedig a jelenlévő képviselők kétharmadával. Egy kiélezett helyzetben a kettő lényegében egybeesik. A sarkalatos törvények érdemi működésüket tekintve tehát sokkal közelebb állnak az alaptörvényhez, mint az egyszerű többséges törvényekhez. Ezeknek az állandó módosítgatása, a körük bővülése is beleérthető a permanens alkotmányozásba.
Hogyan alakult a jogszabályok minősége a NER-ben?
Ez egy formális kritériummal, tulajdonképpen a jogalkotó önbevallásával elég jól mérhető kérdés. Meg kell nézni, hogy az adott jogszabályt rövid időn belül hányszor módosítják, sőt azt is megszámolhatjuk, hogy hatálybalépés előtt hányszor módosítják: ez még ordítóbb jele annak, hogy rossz minőségben alkották meg a jogszabályt.
2010 óta ez a szám jelentősen megugrott. Ez egy mellékhatása az említett politikai voluntarizmusnak, hiszen kihagyják a szokásos egyeztetési köröket.
Ebben a NER-sorozatban egy héttel ezelőtt Körösényi András politikatudós a NER politikai rendszeréről beszélt. Egyik fontos jellemzőjének nevezte azt, hogy bár fölfedezhető néhány víziószerű társadalompolitikai vagy egyéb cél, de valójában pillanat szülte, pragmatikus szempontok befolyásolják a politikai lépéseket. A jogalkotásra mi jellemző? Milyen filozófia rajzolódik ki mögüle?
Szerintem a NER jogalkotását a határtalan pragmatizmus jellemzi. A főirány az a hatalomra vonatkozó tényleges korlátok leépítése, és ezzel párhuzamosan a társadalomra nehezedő kontroll növelése. Ezek ellentmondanak a jogállami alapgondolatnak.
De ha éppen bizonyos jogállami elemek vagy fragmentumok hasznosak lehetnek a rezsimnek, például a tulajdonvédelem, különösen ha az a rezsimhez kötődő magántulajdonra vonatkozik, akkor gond nélkül beépítik azt is.
Nincs alkotmányelméleti vízió sem, csak rögtönzés a mindenkori aktuális napi igények, vagy adott esetben a tervezett középtávú hatalompolitikai tervek szerint. Erre példa az, hogy ha a rezsimnek nem kedves emberek ülnek egy független intézményben, akkor annak a hatásköreit lecsökkentik, vagy az intézmény függetlenségi garanciáit leépítik. Aztán miután kicserélik a személyzeti állományt, akkor ugyanannak az intézménynek megerősítik a függetlenségét, akár a hatásköreit is. A bírósági igazgatásnál, de az alkotmánybíróságnál is láttunk erre példákat az elmúlt 10-12 évben.
Elméletet vagy filozófiát erős intézmények mellé, mögé lehet tenni. De pont arról van szó, hogy a NER-ben nincsenek ilyenek, mert nincs személyi függetlenség.
Egy politikai váltógazdálkodás mindenképpen a jog és az intézményrendszer folyamatos változtatását jelenti, hiszen adórendszerek, a társadalmi újraelosztással kapcsolatos jogszabályok folyamatosan módosulnak. Tehát a politika mindenképpen változtat a jogszabályokon, de vannak-e olyan intézmények, amelyeknek lényegében változatlannak kéne maradniuk, vagy csak nagyon erős konszenzussal lehetne őket módosítani, és melyek ezek?
A jogrendszerben ennek a megoldására találták ki a jogforrási hierarchiát. Tehát bizonyos kérdéseket olyan jogi aktusokba tesznek, amit a hagyományos, egyszerű demokratikus mechanizmusokkal, értve ez alatt az egyszerű többséges törvényeket, nem lehet megváltoztatni. Vagy alkotmányos szintre emelik őket, vagy a már említett sarkalatos törvényekbe. Ilyesfajta jogi aktusokba azokat a szabályokat kell beletenni, amelyek a demokratikus mechanizmusokat magukat szabályozzák. Ez az egyik tipikus csoport. Másrészről pedig olyan ügyeket, amelyeket valamilyen garanciális, vagy hatékonysági okokból nem akarunk rábízni a mindenkori politikusokra. Ez lehet alapjog védelem, vagy éppen hatalommegosztási, ellenőrzési szerep. De olyan esetek is előfordultak, amikor a rövidtávú, tehát az egy politikusi mandátum hosszának megfelelő érdek, és a hosszú távú közérdek feszültségben van egymással. Erre szokták példának mondani a nemzeti bankokat. Rövidtávon mindenkinek nagyon jó lenne, ha elkezdene pénzt nyomni, pénzbőség lenne, mindenki nagyon jól érezné magát, csak hosszú távon ez tönkre tenné a gazdaságot.
A NER vezetőinek, de főleg Orbán Viktornak a politikai imázsa is az, hogy kedvvel és önértéknek tartva folyamatosan változtat és felrúg különböző normákat. Maga is gyakran hangoztatja, hogy ezeket a jogállami, liberális elitek által meghatározott értékeket, normákat, beszédmódokat le kell rúgnunk magunkról, és mi ilyenek is vagyunk, mármint a mostani rezsim, hogy ezeket lerúgja magáról. Lehetséges jogállami kritériumok mentén kritizálni egy ilyen rezsimet, amelyik az identitásában hangsúlyozza azt, hogy ő más pályán játszik? Vagy pedig ez is olyan kérdés, mint az, hogy valaki jobboldali, vagy baloldali, ami alapvetően értékválasztás kérdése? Varga Judit miniszter asszony is azt mondta fél éve, hogy tessék nekünk megmondani, hogy mi az a jogállam, ne számonkérni rajtunk.
Jogállam alatt hagyományosan az önkényes állami hatalomgyakorlást akadályozó alapvető elvárások listáját szoktuk érteni. Itt a hangsúly az önkényesség megakadályozásán van. Ezeket az elvárásokat különféleképpen szokták csoportosítani, bármelyik alkotmányügyi tankönyvet bárki kinyitja, ezeket megtalálhatja. Ezeket részben formális, részben materiális jogállami követelményekként szokták felsorolni.
A formális jogállamiságba beletartozik a jogbiztonság, a szabályok érthetősége, világossága, stabilitása, valamint az, hogy ténylegesen kikényszerítik őket.
A materiális jogállamiságba pedig beletartozik az alapjogvédelem és a hatalommegosztás. A legtöbb nyugati országban (Magyarországban egyébként nem) a jogrend minimális igazságosságára vonatkozó követelményeket is beleértik a materiális jogállamiságba.
A követelmények túlnyomó része nem vitatott, és meglehetősen világos. Egy-két helyen valóban vannak viták, különösen alapjogvédelmi kérdésekben. De ez nem jelenti azt, hogy ne lehetne viszonylag nagy biztonsággal megállapítani, hogy egy intézkedés sérti-e a jogállamiságot, vagy nem. Erre analógiaként tudnám mondani, hogy attól, hogy néha szürkület van, még a nap túlnyomó részében meg tudjuk mondani, hogy éjszaka van-e, vagy nappal. Az ilyen szűk körű, vitás kérdések nem jelentik azt, hogy ne tudnánk megmondani, hogy valami sérti-e a jogállamiságot, vagy sem.
Létezik egy folyamatos jogkiterjesztés, újabb és újabb területek kívánnak maguknak helyet akár az alapjogvédelem terén. Például a környezetvédelemhez, az egészséges környezethez való jog, szociális jogok, negyedik és ötödik generációs jogok is már alapjogi védelmet kérnek. Tehát a jogállam is egy flexibilis jogintézmény lehet, nem?
Vannak vitatott kérdések, amint erre utaltam. Az alapjogvédelem területén bővült a jogállamiság fogalma leginkább az utóbbi évtizedekben. De itt is mindig az új, vitatott kérdésekről beszélnek, miközben a problémák túlnyomó része nem ilyen. A sajtószabadságon vagy a gyülekezési szabadságon nem nagyon szoktak vitatkozni. Ott viszonylag állandó a joggyakorlat is évtizedek óta. Ezekkel kapcsolatban érdemi értelmes vitát, egy-két apró kérdést leszámítva, nehéz folytatni.
Már felvetettem, hogy mindent lepapíroznak, megteremtik mögé a jogi hátteret. A korrupciót hagyományosan egy boríték átadásaként kezeljük, de törvényhozási szinten meg tud-e jelenni, és ez érzékelhető-e a NER-ben?
Természetesen. Ez lehet szűk értelemben vett korrupció, amikor konkrétan pénz cserél gazdát. Politikusokhoz kerül vagy családtagjaikhoz, mondjuk egy módosítóért.
A tág értelemben vett korrupció pedig partikuláris érdeket mozdít elő egy törvény bizonyos társadalmi vagy gazdasági csoportok támogatása érdekében, noha nyilvánvaló lenne, hogy a közérdek ennek ellentmond. Erről vannak részletes jelentések is a Transparency Internationaltől vagy az OLAF-tól is a magyar jogrendszer kapcsán. Láttuk az elmúlt évtizedben, hogy a kormány több alkalommal is jogi úton a közpénzt kedvezményezettek magánpénzévé alakítja. Ezt szoktuk nevezni rendszerszintű korrupciónak is, vagy szakirodalom kedveli a state capture, az állam foglyul ejtése kifejezést is. Arról van szó, hogy a politikai elit, vagy annak gazdasági holdudvara foglyul ejti az államot, és arra használja, hogy a közpénzt magánpénzzé alakítsa jogalkotási eszközök révén is.
Hogyan lehet kimondani egy, a végrehajtó hatalmat korlátozó intézményre, hogy az nem független, amikor nincsen semmilyen vagy csak minimális formális ellenőrzési lehetősége fölötte a politikának? Formálisan a kinevezési mechanizmusoktól az elszámoltatási lehetőségekig, minden objektív mutató szerint független az intézmény. Mikor lehet mégis azt mondani rá, hogy nem az?
A függetlenséget is két módon közelíthetjük meg. Az egyik a jogi elemzés: megnézzük a jogi garanciákat, vagyis, hogy az adott intézmény függetlensége a jogszabályok alapján megáll-e. A másik megközelítés a függetlenség de facto, tényleges érvényesülését vizsgálja.
Az előbbi, kifejezetten a jogi jellegű intézményi függetlenség tekintetében a magyar alkotmányos berendezkedésben csak kisebb problémákat látunk. Az utóbbiban, ami azonban már nem jogdogmatikai, hanem empirikus kérdés, sokkal rosszabb a helyzet. Részben személyi összefonódásokról van szó, részben pedig a demokratikus rotáció hiánya miatt hezitálás tapasztalható, ami mérhető is a független intézmények ellenőrző működésében.
A hibrid rezsimek félúton vannak a jogállami demokráciák és az autoriter rezsimek között. A magyar egy hibrid rezsim, hibrid jogrendszer. A hibrid rezsimek jogrendjének ez az egyik jellegzetessége: a formális szabályok még erősen emlékeztetnek a jól működő jogállami demokráciákra, a tényleges érvényesülésükben egyre távolabb kerülünk azoktól.
Ezekre a klasszikus normaelemző jogtudományi módszerek nem is alkalmazhatóak. Meg is lehet figyelni manapság a magyar jogtudományban, hogy egyre népszerűbbek a nem klasszikus normaelemző (ahogy a jogászok hívják: jogdogmatikai) leírások, hanem számos empirikus, szociológiai elemzés készül, ugyanis egyre kevésbé értelmes a jogdogmatikai elemzés, hogyha a jog normatív ereje, az érvényesülése gyengül. Ez kifejezetten egy hibrid rezsim jellegzetessége.
Ezen olyasmit kell érteni, hogy mondjuk az alkotmánybíróság formálisan teljesen megfelel a szerepének – most hagyjuk, hogy mire van kompetenciája és mire nincs –, de egy empirikus méréssel meg lehet állapítani, hogy a döntéseinek mekkora része igazolta vissza a kormány, vagyis a parlament jogalkotási tevékenységét, és mennyire opponálta azt? Így le lehet mérni, hogy mennyire lojális az ellenőrző intézmény a végrehajtó hatalom iránt?
Pontosan. Ez egy tipikus mérés, hogy mekkora az esélye annak, hogy az adott ellenőrző intézmény tényleg ellene lép az általa ellenőrizendő másik intézménynek. Ez lenne a checks and balances, vagy kölcsönös ellenőrzés alapgondolata. És ha azt látjuk, hogy ennek nagyon kicsi, szinte nulla az esélye, akkor az egy erős jel arra, hogy valójában mégsem működik függetlenként az intézmény, noha papíron független lenne.
Említette a személyfüggőséget, hogy a vezetőhöz, a vezérhez kapcsolódik az egész rendszer működtetése. Azt is szokták mondani, hogy ezek az intézmények működnek, csak kiüresedtek. Minden a vezetőkön múlik? Tehát hogy az ő munkájuk az egyfajta szakmai ethosz alapján történik-e, ami a jog esetében akár több évezredes, de a bürokratikus szervezetekben is több évtizedes, vagy akár százéves szakmai ethosz lehet, vagy pedig az intézmény vezetését a politikai kinevezői iránti lojalitás határozza meg? Mennyire fontos az emberi minőség az intézményrendszer állapotában?
Az emberi minőség nem elválasztható a kulturális közegtől. Nyilván mindig konkrét személyekről van szó, akik konkrét döntéseket hoznak. De az egész beágyazódik egy kulturális közegbe. Bizonyos személyeknek lehet hatásuk arra, hogy hogyan alakul az a kulturális közeg. Apró elmozdulásokat elő lehet idézni, de az, hogy átlagban milyen valószínűséggel viselkednek vezetők így vagy úgy, az biztonsággal megmondható azokból a kulturális jellegzetességekből, amelyek társadalmi szinten mérhetőek.
Akkor mindegy, hogy valaki a kormányzó párt padsorából ül át egy ellenőrző intézmény élére?
Nem. Arra akartam utalni, hogy konkrét személyekről van szó, akiknek vannak kötődéseik, elkötelezettségeik. Ezek az elkötelezettségek azért tudnak működni, mert Magyarországon van hozzá egy kulturális közeg. Tehát mindig a konkrét személyek és a kulturális közeg összjátékáról van szó, amik kiadják a végeredményt.
Mi jellemzi a magyar jogi kultúrát?
Erre is készültek empirikus felmérések: Gajduschek György vezetésével ugyancsak a Társadalomtudományi Kutatóközpontban az elmúlt években. Megállapították, hogy a magyar lakosságot ambivalens attitűd jellemzi a joggal kapcsolatban. Az állampolgárok nem bíznak az államban és a jogban, de közben minden problémájuk megoldását mégiscsak attól várják. Egyrészt nagyon részletes szabályozást és a szabályoktól való legkisebb eltérés szigorú szankcionálását követelik, de ha konkrétan róluk van szó, akkor inkább megkerülnék a jogszabályokat és méltányos elbánást várnak el.
Az egész egy szokatlanul pesszimista, cinikus és anómiás társadalmi kultúra közegébe ágyazódik be. Megállapították, hogy hiányzik egy, a társadalom nagy része által osztott konzisztens értékrend, még a legalapvetőbb elveket tekintve is. Megkérdezték a kérdező biztosok, hogy vajon az alapjogokat hozzá kell-e kötni a kötelezettségek teljesítéséhez. Majd néhány kérdéssel később kicsit másként megkérdezték ugyanezt, és a válaszadók túlnyomó többsége magának ellentmondott három kérdéssel később.
Vannak olyan jellegzetességek, amit a szocializmus örökségeként lehet látni a magyar jogi kultúrában: ez a paternalizmus iránti nyitottság, vagy az igazságtalanság érzete. Vannak olyanok, amik talán még korábbra is visszanyúlnak. Amit most mint a NER jogi kultúráját vizsgálunk, az csak kis részben az övé; jóval inkább egy megörökölt jogi kultúra, amin a NER működni tud.
Ebből nehezen lehet kitörni. Ezt szokták úgy is leírni, mint valamiféle útfüggőség. A történelmi tapasztalat azt mutatja, hogy lehetséges ugyan a kulturális előrelépés, de a visszacsúszás esélye mindig jelentős. Ez kicsit olyan, mint az alkoholizmus. Én az intézményi alkoholizmus kifejezést szoktam erre használni. A manapság sikeres államok történetében is vannak olyan szomorú epizódok, amelyek pontosan kulturális okokkal magyarázhatók. A két háború közötti osztrák vagy német történelem egyik gyakori magyarázata pontosan ilyen kulturális faktorok. Ahhoz, hogy sikerüljön a kulturális előrelépés, azt szokták mondani, hogy kell egy őszinte elhatározás az adott országban, aztán egy elit konszenzus és egy kedvező nemzetközi környezet.
Azért ebből eléggé kimaradt a nép. Az ilyen típusú rezsimek, mint a NER folyamatosan a néptől kapott mandátumra hivatkoznak.
Az őszinte elhatározás a népre is vonatkozik. Az egy katartikus pillanat, amikor a nép is megérti, hogy valamit tenni kell, valamit változtatni kell. A konkrétabb az elitkonszenzus, amire második pontként utaltam. Egy értékkonszenzusra utal, amely megmutatja, hogy merre kell mozdulni.
Beszélgetésünk elején beszélt arról, hogy a jogi intézményeket egyrészt maguk a szabályok, másrészt a gyakorlatok, tehát ahogy ezek realizálódnak, harmadrészt pedig a narratívák, a beszédmódok, attitűdök, diskurzusok összjátékaként kéne felfognunk. Illetve ezek általában így működnek együtt. A NER-t melyiknek a túlsúlya jellemzi?
Az elmúlt 10 évben megfigyelhető, hogy a formális szabályok jelentősége fokozatosan csökken, az informalitás pedig növekszik. Ez a hibrid rezsimek jellegzetessége. Valójában a jogrendszerben egyre csökken a formális szabályok jelentősége, miközben paradox módon a magyar jogászi gondolkodást pont ennek az ellenkezője jellemzi. Ez kifejezetten egy szocialista örökség, amit úgy hívok, hogy szabályfixáció. Ez azt jelenti, hogy a jogászok részéről is tapasztalható egy tudatos vakság a kontextus iránt, az informális elemek iránt. Sem a tényleges gyakorlatokat, sem a narratívákat nem veszik figyelembe, hanem kizárólag az írott jogszabályt.
Ez a szocializmus öröksége a jogászok fejében. Két okból. Az egyik az, hogy a szocializmus idején az írott jogszabályszöveg volt az integritás utolsó bástyája, amit leginkább fel lehetett hozni arra, hogy miért a jogot alkalmazzuk, és ne a közvetlen meztelen politikai akaratot. A másik pedig az, hogy az akkori hivatalos jogelméleti doktrína, az úgynevezett szocialista normativizmus is ezt vallotta. Azért, mert ez volt leginkább az ideológia, a legitimáció arra, hogy a jogalkalmazó szervek autonómiáját csökkentsék, és minél inkább szöveghez kötött érvelésre sarkallják őket. Vagyis ne a jogszabály célja vagy éppen az érdemi társadalmi hatása legyen figyelembe véve.
Ez a mentalitás túlélte a rendszerváltást. Ez a szabályfixáció, a formális szabályokra való koncentrálás találkozik manapság azzal, hogy a hibrid rezsimben épp a formális szabályok gyengülnek el, válnak egyre jelentéktelenebbé. Ez pedig ahhoz vezet, hogy a magyar jogászság még kevésbé tud ezzel a problémakörrel mit kezdeni. A szabályfixáció miatt a magyar jogászi gondolkodás még inkább küzd a NER jogi feldolgozásával.
Elég sok vita zajlik arról, hogy mit lehetett volna csinálni, hogy ne alakuljon ez ki, hogy miben hibáztak mondjuk a rendszerváltók akkor, amikor megalkották például a sarkalatos törvények viszonylag nagy számát. Jól érzékelem, hogy alapvetően ezeken a kétharmados törvényeken múlott a NER-nek a teljes intézményrendszert felforgató gyakorlata? Hogy ehhez megvolt a többségük? Így például kétharmaddal el tudták törölni azt a szabályt is, ami azt mondta, hogy négyötöddel lehet alkotmányt módosítani. Tehát a kulcs a kétharmados mandátumtöbbségnek a megszerzése. A korábbi jogalkotók gondolnak-e erre? Akkor meg lehetett volna ezt akadályozni?
Utólag persze mindig sokkal egyszerűbb ezeket a kérdéseket elemezni, mert látjuk, hogy valójában hova vezetnek az egyes megoldások. Érdemben válaszolva a kérdésére, ahogy a siker, úgy a kudarc is mindig többféle tényező eredőjeként értelmezhető. Itt is arról van szó, hogy egyrészről a 2010 előtti alkotmányos rend egy aránytalan választási rendszert tartalmazott, amelyben ráadásul az alkotmányozási többség ennek fényében is különösen alacsony akadályt jelentett.
A másik tényező az, hogy maga a kulturális környezet sem tartalmazott gátakat ezzel kapcsolatban. A harmadik tényező pedig a konkrét személyek, akik konkrét döntéseket hoznak. De ez a három szempont érdemben csak egymásra vonatkoztatva, vagy egymással összefüggésben értelmezhető.
Vagyis én úgy látom, hogy nem volt ugyan sorsszerű, hogy a mai helyzetbe kerüljünk, de orvosi nyelven a kockázati tényezők minden szempontból megvoltak.
Összegzésképpen: mi a véleménye arról, amit a NER vezetői állítanak, miszerint a demokrácia nem csak liberális, tehát fékekre és egyensúlyokra, a jog uralmára épülő lehet?
Az a kifejezés, hogy illiberális demokrácia, amit szoktunk néha hallani, egy oximoron. A demokrácia és a jogállam csak együtt tud működni. Amikor azt mondjuk, hogy liberális demokrácia, a „liberális” itt a jogállamit jelenti. Magyar kontextusban, a magyar közbeszédben ez néha mást is jelent.
Egy demokrácia csak jogállami lehet. Ha leépül a demokrácia, akkor nem fog működni a jogállamiság, és ha leépül a jogállam, akkor nem fog működni a demokrácia. Ezek, a demokrácia és a jogállamiság kölcsönösen őrzik egymást. Olyanok, mint egy jó házasság, ahol lehetnek ugyan strukturális ellentétek, de végső soron mégiscsak egymásra vannak utalva.
A demokrácia legfontosabb ismérve az a választás, a szabad választás megléte. A választás nem létezhet, ha a szólásszabadság nem teljes és az állam nem semlegesen bonyolítja le a választást.
Pontosan. A demokratikus folyamatok csak a politikai szabadságjogok garantálásának kontextusában működhetnek. Ez az egyik pont.
A másik pedig az, hogy a hatalmon lévők megzabolásához és az ellenőrző intézmények erősségéhez is szükséges az, hogy a demokratikus rotáció működjön.
Az EBESZ-nek a megfigyelői 2018-ban azt mondták a magyarországi választásra, hogy „free but not fair”, szabad, de nem igazságos volt. Akkor ezek szerint, amiket eddig mondott, ez egy önellentmondás.
A „free but not fair” tipikus jelensége a hibrid rezsimeknek. Bizonyos nagyon durva dolgokat a választások során nem tesz meg a kormányzat, de azért még sincs rendben az egész. Ez a szürke zóna, amiről pont a hibrid rezsim szól. Bizonyos inkorrekt lépések megtörténtek, de a legdurvább, fizikai atrocitásszerű lépések, mint amiket mondjuk Oroszországban, Törökországban láthattunk, azok nem történtek meg Magyarországon.
Ön szerint a magyar jogállamiság végzetes sebet szenvedett, vagy rekonstruálható?
Azt szokták mondani, hogy ha látványosan ellentmondanak egymásnak a jogi és erkölcsi elvárások, és ez volt a helyzet a szocializmus, a rendszerváltozás idején, és sok tekintetben utána is, akkor ez mindkettőt gyengíti és normazavarokhoz, anómiához vezet. Úgyhogy, ha egy erős jogállami intézményrendszert szeretnénk építeni, akkor kulcskérdés a korrupció visszaszorítása. Ezért fontos, hogy a NER idején folytatott korrupciós praktikák elszámoltatásra kerüljenek. Ez lenne az egyik pont.
A másik az, hogy a magyar jogászi gondolkodásban megújulásra lenne szükség. Arra, hogy nyitottabbak és megértőbbek legyenek a jogászok azokra a jelenségekre, amiket manapság látunk. A szabályfixációs jogi oktatástól, ami sok esetben egyébként jogszabályok vagy tankönyvek bemagolását jelenti, elmozduljunk egy kontextus és érvelés központú jogi oktatás felé.
A harmadik pedig, és talán ez a legnehezebb mind közül, egy elitkonszenzus a jogállamiság mint elérendő cél felé. Ha ez a konszenzus megvan, akkor lehet a társadalmat is szocializálni, és lehetne megváltoztatni a társadalom jogi, kulturális jellegzetességeit is. Ez az elitkonszenzus egyáltalán nem látszik közelinek.
Ennyire polarizált társadalomban egyszerűen nem látom a lehetőségét annak, hogy azok, akik, mondjuk így, felszámolták, majd rájönnek, hogy ez mégis fontos lett volna.
Nem azt mondom, hogy az elitkonszenzus könnyen elérhető. Sőt, maga az – egyébként szükséges – elszámoltatás is kockázatos, éppen az elit konszenzus jövőbeni elérése szempontjából. Ez rövid távon tehát nem valószínű, középtávon azonban bízom benne. Az ösvény sajnos elég szűk, de a reményt nem szabad feladnunk.
