Több mint tizenhárom hónappal azután, hogy az Egyesült Államok és szövetségesei megakadályozták, hogy Oroszország hozzáférjen a központi bank háromszázmilliárd dollárnyi eszközeihez (ezzel büntetve a Kremlt Ukrajna indokolatlan lerohanásáért), Washington és Brüsszel még mindig azon töri a fejét, hogy vajon a befagyasztott hatalmas pénzeket fel lehet-e használni Kijev megsegítésére, és ha igen, akkor hogyan.
Napról napra sürgetőbb, hogy megtalálják a megfelelő jogi megoldást: Moszkva folytatja Ukrajna elleni háborúját, és egyre kérdésesebb, hogy a nyugati közvélemény mennyire fogja támogatni a harcok sújtotta országnak nyújtott nagyszabású segítséget.
Az Egyesült Államok és európai szövetségesei közel kétszázmilliárd dollárt juttattak katonai, pénzügyi és humanitárius segélyként Ukrajnának azóta, hogy az orosz erők 2022. február 24-én átlépték a határát.
Mivel azonban nem látszik a háború egyértelmű vége, a nyugati gazdaságok pedig a magas infláció miatt nyomás alatt állnak, az újabb nagyszabású segélycsomagok elfogadása nehezebbnek bizonyulhat, így a befagyasztott orosz tartalékok csábító pénzforrást jelentenek.
„Ha feltesszük azt a kérdést, hogy melyik a politikailag könnyebb út – lefoglalni ellenfeleink vagyonát, amelyet már befagyasztottunk, vagy az adófizetők dollárjait az ukrajnai gazdasági újjáépítés támogatására fordítani –, akkor túlnyomórészt az orosz vagyonra való támaszkodás a könnyebb” – jelentette ki Larry Summers, Bill Clinton volt amerikai elnök pénzügyminisztere az Atlantic Council agytröszt által szervezett konferencián februárban.
Az amerikai képviselők és szenátorok különböző törvényjavaslatokat nyújtottak be, indítványozták az orosz vagyon felhasználását, megkerülve a jelenlegi korlátozásokat, amelyek megakadályozzák, hogy az elnök vagy a bíróságok lefoglalják egy másik ország – akár egy esküdt ellenség – Egyesült Államokban letétbe helyezett központi banki tartalékait. Azonban a Fehér Ház részéről erős az ellenállás ennek lehetséges jogi és pénzügyi következményei miatt.
Eközben az Európai Unió vizsgálja annak lehetőségét, hogy a tagállamai által befagyasztott orosz tartalékokat államkötvényekbe és más, alacsony kockázatú eszközökbe fektesse, és a nyereséget Ukrajna megsegítésére fordítsa, így kerülve meg a hazai és nemzetközi jog által előírt korlátozásokat.
Ukrajna és néhány nyugati támogatója szerint az orosz központi banki eszközök lefoglalása és Kijev rendelkezésére bocsátása erkölcsileg helyes. Szerintük Ukrajna a Nyugatot és a globális demokráciát védi, nem csak saját magát, és azt állítják, hogy igazságtalan, hogy Kijevnek ehhez kölcsönért kell folyamodnia.
James Risch idahói szenátor, a befolyásos külügyi bizottság vezető republikánus tagja egy új törvényjavaslaton dolgozik, amely felhatalmazná Joe Biden elnököt, hogy az Ukrajnának nyújtott nem katonai célú segélyek biztosítására lefoglalja és felhasználja az orosz eszközöket. Egy hasonló törvényjavaslat, amelyet Risch tavaly a Rhode Island-i Sheldon Whitehouse szenátorral, egy demokrata politikussal közösen támogatott, nem jutott el a szavazásig, ahogy a más törvényhozók által benyújtott hasonló törvényjavaslatok sem.
„Igyekszem feloldani az orosz központi banki tartalékok befagyasztását, hogy odaadhassuk az ukránoknak, hogy elkezdhessék az újjáépítést” – mondta Risch a Hudson Intézet március 29-i konferenciáján.
Ezenfelül a Szabad Európának adott nyilatkozatában azt is kifejtette, hogy ez egy „józan mód arra, hogy ellensúlyozzuk a háború költségeit”.
Milliárdok és milliárdok
Ukrajnának a következő tíz évben 411 milliárd dollár állami és magánberuházásra lesz szüksége elpusztított gazdasága újjáépítéséhez. Ebből 14 milliárd dollárt idén, a háború közepette a kritikus újjáépítési szükségletekre kellene elkölteni – derült ki a Világbank, az ENSZ, az Európai Bizottság és az ukrán kormány márciusban közzétett közös értékeléséből.
Chimène Keitner, a San Franciscó-i University of California College of Law nemzetközi jogászprofesszora a Szabad Európának elmondta, hogy „az igazság és a jog azt diktálja”, hogy Oroszország fizessen az újjáépítésért, de óva intett az elhamarkodott jogi megoldásoktól, amelyek Moszkva befagyasztott központi banki tartalékait használnák fel.
Az Orosz Központi Bank rendszeresen közbelép a valuta stabilizálása érdekében, és dollárt és eurót ad el a tartalékaiból, hogy rubelt vásároljon (archív fotó)
„Az az aggodalmam, hogy sok nagyon jó szándékú javaslat kap majd lendületet, mert megfelelnek az igazságosságról és méltányosságról alkotott alapvető elképzeléseinknek, de nem veszik kellőképpen figyelembe az érintett jogi kereteket. Ezek a jogi keretek nem csak azért léteznek, hogy akadályok legyenek. Azért vannak, hogy fenntartsák a nemzetközi pénzügyi rendszer stabilitását” – nyilatkozta.
A nyugati és a nemzetközi jog kevés vagy egyáltalán nem létező kivétellel védi az elkobzástól a külföldi kormányok központi banki tartalékait – mondta Keitner. Oroszország devizatartalékainak az Egyesült Államok általi lefoglalása ismeretlen következményekkel járna és világszerte aggodalmat válthatna ki a központi bankok körében a saját dollártartalékjuk védettségével kapcsolatban. A dollár iránti kereslet csökkenése a világ központi bankjai részéről gyengítené a valutát és felhajtaná a hitelfelvételi költségeket, ami ártana az amerikai gazdaságnak.
A devizatartalékok – amelyek lehetnek bankbetétek vagy alacsony kockázatú állampapírok – döntő szerepet játszanak egy ország monetáris rendszerének és árfolyamának támogatásában. Oroszország központi bankja rendszeresen lép közbe, hogy stabilizálja valutáját azzal, hogy dollárt és eurót ad el a tartalékaiból, hogy rubelt vásároljon. A nagy központi banki tartalékok a befektetők bizalmát is növelik abban, hogy egy ország képes teljesíteni külföldi adósságkötelezettségeit.
Az új jogszabályok potenciálisan megkerülhetnék az orosz devizatartalékok lefoglalását megakadályozó belföldi jogi korlátokat, de az Egyesült Államokat és Európát továbbra is kitennék a nemzetközi jog szerinti lehetséges következményeknek – bár ebben a kérdésben nincs egyetértés.
Philip Zelikow jogtudós, aki George W. Bush elnök második ciklusa alatt a külügyminisztérium tanácsadójaként dolgozott, azzal érvelt, hogy Oroszország megsértette a nemzetközi jogot Ukrajna megszállásával. Rámutatott, hogy az ENSZ Közgyűlése és a Nemzetközi Bíróság elítélte Moszkva tetteit. Az Egyesült Államoknak és szövetségeseinek ezért jogukban áll ellenintézkedéseket hozni – például lefoglalni a devizatartalékait – annak érdekében, hogy Oroszország eleget tegyen nemzetközi kötelezettségeinek.
Mások azonban azt állítják, hogy a közgyűlés nem az ENSZ legfőbb hatósága, továbbá azzal érvelnek, hogy bármilyen ellenintézkedésnek visszafordíthatónak kell lennie, és a devizatartalékok elköltése sértené ezt a feltételt.
Risch októberi törvényjavaslata Zelikow gondolatai mentén érvelt azt állítva, hogy „az Orosz Föderáció szélsőségesen illegális lépései olyan egyedülálló helyzetet teremtenek, amely indokolja”, hogy az Egyesült Államok és más országok lefoglalják szuverén eszközeit.
Risch – a Biden-adminisztráció ellenállása miatt – nem tudta elérni, hogy a Fehér Ház is a nevét adja az idei törvényjavaslathoz – közölték a Szabad Európával kongresszusi és lobbiforrások, akik névtelenséget kértek a téma érzékenységére való tekintettel.
A szenátusi demokraták kikérték az igazságügyi minisztérium véleményét az ügyben – állítják a források. A Fehér Ház nem válaszolt a Szabad Európa kommentárra vonatkozó megkeresésére.
Jogi korlátozások
A Biden-kormányzat a zárolt központi banki tartalékokat alku eszközeként igyekszik felhasználni az ukrajnai háború befejezéséről szóló esetleges jövőbeli tárgyalásokon – mondták az ügyet ismerők. Eközben a pénzügyminisztérium amiatt aggódik, hogy egy ilyen lépés milyen hatással lenne a dollárra mint tartalékvalutára.
Keitner szerint az orosz eszközök elkobzása alááshatja Washington azon célját, hogy megőrizze a II. világháború utáni globális rendet, amelyet felállított és amelyet állítása szerint azzal véd, hogy támogatja Ukrajnát az orosz invázióval szemben.
„Ha az Egyesült Államok egy szabályokon alapuló nemzetközi rendet akar támogatni, akkor szerintem nagyon helyénvaló, hogy a Biden-kormányzat óvatosan jár el, amikor megpróbál új utakat keresni a vagyonelkobzás terén” – vélte.
Egy 1977-ben elfogadott amerikai jogszabály, a nemzetközi gazdasági vészhelyzeti hatáskörökről szóló törvény (IEEPA) felhatalmazza az elnököt arra, hogy befagyassza külföldi ország vagyonát, beleértve egy külföldi ország központi banki tartalékait is, de nem teszi lehetővé az elkobzásukat, kivéve, ha az Egyesült Államokat az adott ország vagy annak állampolgárai megtámadják.
Az 1976. évi külföldi szuverén mentességekről szóló törvény (FSIA) védi az Egyesült Államokban tartott külföldi központi banki tartalékokat a bíróságok által történő lefoglalással szemben, amikor a bíróságok érvényes ítéleteknek próbálnak eleget tenni, bár adódnak ritka kivételek. Az FSIA tehát megakadályozhatja Ukrajnát abban, hogy rátegye a kezét az Egyesült Államokban lévő orosz központi banki tartalékokra, még akkor is, ha a nemzetközi bíróságok kártérítést ítélnének meg neki.
Bármilyen amerikai törvényjavaslat, amely megpróbálja megkerülni az IEEPA-t és az FSIA-t, „komoly alkotmányos kifogásokkal” szembesülne – írta egy 2022. áprilisi bejegyzésében Paul Stephan, a Virginiai Egyetem jogászprofesszora, aki az amerikai külügyminisztérium nemzetközi jogi tanácsadójaként dolgozott
Még ha a kongresszusnak sikerülne is olyan törvénytervezetet alkotnia, amellyel nem lennének alkotmányossági gondok, a nemzetközi jog akkor is akadályt jelentene – állította Stephan. Figyelmeztetett, hogy végül még olyan helyzet is előállhat, hogy akár az amerikai adófizetőknek kell kártalanítaniuk Oroszországot a lefoglalt központi banki eszközökért.
Közben Európában
Egy nem nyilvános vitaanyag szerint (amelyet az EU Tanácsa márciusban adott ki, és amelyet a Szabad Európának lehetősége volt áttekinteni) az Európai Unió tanulmányozza annak lehetőségét, hogy a birtokában lévő orosz központi banki tartalékokat átmenetileg befektesse, és a belőlük származó jövedelmet Ukrajna támogatására utalja át, feloldva a hazai és nemzetközi jogi korlátozást.
Az EU akár kétszázmilliárd euró értékű orosz tartalékot is birtokolhat, főként készpénzben.
A vitaanyag szerint a készpénzrész alacsony kockázatú uniós államkötvényekbe és váltókba történő befektetése „kevesebb jogi problémát vet fel”, de évente csak néhány milliárd euró bevételt eredményezne, ami viszonylag kis összeg ahhoz képest, hogy Ukrajnának évente több tízmilliárd euróra van szüksége külső forrásokból.
A lefoglalás hívei az Atlanti-óceán mindkét partján úgy látják, hogy az Egyesült Államoknak, az EU-nak és más, orosz jegybanktartalékokat birtokló országoknak egységesen kell fellépniük, hogy minimalizálják a jegybanktartalékok biztonságos őrzőjének imázsát romboló hatást.
Summers, az Egyesült Államok volt pénzügyminisztere azonban az Atlantic Council konferenciáján úgy vélte, hogy a dollárra mint tartalékvalutára leselkedő veszélyt túlértékelték.
Azt is kifejtette, hogy a Nyugatnak az orosz tartalékokat más, a háború által érintett országoknak is oda kellene adnia, hogy nagyobb nemzetközi támogatást szerezzen a vitatott lépéshez. Oroszország inváziója felhajtotta a gabona világpiaci árát, ami a Közel-Kelet és Afrika szegényebb országait sújtotta.
Robert Zoellick, a Világbank volt elnöke és az USA kereskedelmi képviselője, aki a pénzügyminiszter tanácsadójaként is szolgált, azt mondta, hogy az Egyesült Államoknak most kellene lefoglalnia az orosz jegybanki tartalékokat, hogy segítsen stabilizálni Ukrajna gazdaságát és aláásni Moszkva háborús erőfeszítéseit.
Oroszország az ukrán polgári infrastruktúrát, például erőműveket vesz célba a támadások során, amelyeket az ukrán gazdaság megtörésére és egy olyan humanitárius katasztrófa kiváltására irányuló törekvéseknek tekintenek, amelyek tárgyalásra kényszerítenék Kijevet.
Az oroszok „felfogják, hogy ez részben gazdasági hadviselés is” – mondta Zoellick. Az orosz központi banki tartalékalapok felhasználásával „jeleznénk nekik, hogy nem tudják gazdaságilag megölni Ukrajnát”.
Bár a Biden-kormányzat talán azt tervezi, hogy a tartalékokat tárgyalási zálogként használja fel, Zoellick a Szabad Európának azt mondta, kétli, hogy a kongresszus „bármilyen körülmények között” beleegyezne az Egyesült Államokban tartott teljes összeg Oroszországnak történő visszaadása.
„Gondoljon a kérdésre politikailag: az USA közel százmilliárd dollárt különít el, és majd még többet is, hogy segítsen Ukrajnának megvédeni magát, és gazdaságilag túlélni – majd beleegyezik, hogy a befagyasztott milliárdokat visszaadja Oroszországnak?”